禁止退休干部到农村占地建房 农业农村部高官：口子不能开

【资料来源于中国政府网、新京报、学习时报、21世纪经济报道】

2月23日，2025年中央一号文件发布，明确划定了红线与禁区：“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。”随后，此政策再次立马引发热议。

不许城镇居民到农村购买宅基地 农业农村部多次表态

据悉，2025年《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》发布，这是21世纪以来第22个指导“三农”工作的中央一号文件。土地是重要的生产要素，在今年中央一号文件中，“土地”一词共出现了5次，“宅基地”被提及了3次，“承包地”出现了2次，“集体经营性建设用地”出现了1次，“耕地”出现了17次，相关工作成为今年中央一号文件部署的重点方向之一。

今年中央一号文件明确，“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”。

“需要强调的是，城里人到农村买宅基地的口子不能开，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。”去年1月底，中央财经委员会办公室分管日常工作的副主任、中央农村工作领导小组办公室主任韩文秀就曾在《学习时报》发表的署名文章上表示。

中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明向媒体21世纪经济报道记者表示，在近年来出台的改革文件中，这种否定性列举的表述很少。今年中央一号文件专门列举了两个“不允许”，一方面要让现实中部分已经出现类似做法的地方“刹车”，另一方面明确，在后续工作中，如果部分地区出现这样的情况，不受法律和政策保护。

党的二十届三中全会明确，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。今年中央一号文件延续这一政策思路，进一步提出，扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证。探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。

据笔者梳理发现，早在2018年中央一号文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。中央农村工作领导小组办公室主任韩俊表示，这项改革必须守住底线，适度放活宅基地和农民房屋使用权并不是让城里人下乡去买房置地。

韩俊表示，中央一号文件明确提出一个“不得”和“两个严”，即：不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。同时强调，在城镇化进程中要依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济的收益分配权，不能强迫农民以放弃宅基地使用权为前提进城落户。

2019年5月初，国家发展改革委召开专题新闻发布会介绍关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系有关情况，表示稳慎改革农村宅基地制度。农村闲置农房放在那里任其破败是一个大浪费，但是利用起来却是一笔大资源，可以重点结合发展乡村旅游业，适当放活一些。在此过程中，需要注意的是城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

2024年，国务院新闻办公室7月24日举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会，农业农村部党组书记韩俊出席介绍情况，其特别说明，现行政策是允许探索农民这“三权”自愿有偿退出办法的，但是一定要稳慎进行。以宅基地使用权的退出为例，总的政策基调是，出台这方面的有关政策一定要稳慎，不能刮风，花个几万块钱就彻底买断了，对农民的长远利益未必就是划算的，这方面一定要给农民留个后路，一定要为农民的长远利益着想。宅基地的使用权在法律上界定的是非常清楚的，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，也就是说非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。我们的所有法律在这点上讲的是非常清楚的，政策要求也是非常明确的。在这一点上，不能以任何形式开口子、搞变通，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅和私人会馆，严格禁止给退休回乡干部职工分宅基地建房，要守好政策底线。

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2025年1月，自然资源部、农业农村部两部门发文要求：严禁违法违规买卖宅基地和违规搞合作建房；严禁城镇居民到农村购买宅基地和住房；不得以所谓的“特殊资格权”、村民决议等变相给回乡退休干部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房。

2025年2月，农业农村部党组成员、副部长吴宏耀在中国乡村振兴杂志发表文章《乡村振兴实践中要把握的政策性问题（一）》，明确提出中国的城镇化需要几代人的共同努力，要依法维护进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，让进城的进得放心、留在农村的留得安心，农民在城乡间可进可退。对宅基地，重点要把握住“一个不能、三个严禁”：城里人到农村买宅基地的口子不能开，杜绝通过各种名义为退休回乡干部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房等违法行为；严禁下乡利用农村宅基地建设别墅和私人会所，严禁变相买卖宅基地和违规搞合作建房，严禁以撤并村庄、合村并居的名义违背农民意愿强迫农民上楼。

不允许退休干部返乡建房 文件禁令背后有何深意？

为何不允许城镇居民到农村购房或购买宅基地？为何不允许退休干部到农村占地建房？政策背后，隐含着怎样的深意？媒体新京报记者为此采访了中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏，在采访文章《不允许退休干部返乡建房，专家详解一号文件禁令背后深意》获悉，城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，取得宅基地于法无据。

他表示，城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，取得宅基地于法无据，而这一规定的背后，既为保护耕地资源，更有保护农民根本权益的重大意义。

新京报：不允许城镇居民到农村购房、购宅基地，不允许退休干部到农村占地建房，背后的制度与法律依据是什么？

任大鹏：农村宅基地制度是保障农村居民户有所居的基本制度。“一户一宅”是农村宅基地管理的基本原则。

根据土地管理法等法律规定，宅基地的所有权归农民集体，符合条件的农村居民作为集体经济组织成员，可以以户为单位依法申请取得农村集体土地建住宅。根据2021年实施的土地管理法实施条例第三十四条规定，申请取得农村宅基地使用权需要具备以下要素，一是申请人必须是农村居民，二是必须以户为单位申请，三是要符合法定程序。所以，就农村宅基地的权利主体而言，要与集体经济组织之间建立宅基地使用权的法律关系，其适格主体必须是农村集体经济组织成员。

城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，根据法律法规的规定，不属于农村宅基地的适格主体，因此不能到农村申请取得农民宅基地。农村房屋的所有权与宅基地使用权具有不可分割的关系，按照宅基地确权登记的“房地一体”原则，城镇居民到农村购房，必然要以取得宅基地使用权为前提。城镇居民依法不能取得农村宅基地使用权，也就当然不能到农村购房。退休干部也是如此，不具有获得宅基地使用权的主体资格，到农村占地建房自然也没有法律依据。

新京报：宅基地属于集体所有，并无外部交易的通道。之所以强调禁止，是否已经出现变通的方式，可以由集体经济组织之外的人，甚至是城市居民购买？

任大鹏：实践中，确实存在着农村宅基地私下买卖的现象。依据法律和政策规定，农村宅基地的资格权主体，只限于农村集体经济组织成员。农村集体经济组织法明确规定了集体经济组织成员的认定条件，不具有集体成员资格，也就当然不具有申请取得宅基地的权利。为此，集体经济组织以外的人购买农村宅基地，其行为应属无效。

新京报：为何不允许城镇居民、退休干部到农村购房、建房？这一规定的目的是什么？

任大鹏：中央一号文件的上述规定，其政策考量的核心是，第一，城镇居民到农村购房购宅基地或者退休干部到农村建房，会挤压有限的农村集体建设用地资源，甚至会挤占农用地，威胁耕地红线。第二，农村宅基地归集体所有，申请取得农村宅基地使用权是农村居民作为集体经济组织成员独有的基本权利，尤其是很多地方集体土地资源短缺，本集体经济组织成员即使符合条件也不见得能够取得宅基地，需要通过多种方式保障农村居民户有所居的权利。非农村集体经济组织成员取得宅基地，会损害农村集体经济组织成员的法定权利，导致不公平现象。第三，农村宅基地制度在相关法律中有明确规定，不具备主体资格的主体取得宅基地使用权，于法无据。